宁夏空管分局运行管理中心召开QSMS手册评审会议

即由行政机关和行政相对人构成的行政争议，它不涉及第三人利益，如因申领驾驶执照引发的行政争执。

[25]这种社会制裁的效果相当程度上会较之行政处罚行为的法律效果影响范围和程度往往更为显著。（三）法秩序中的规范内容 《企业信息公示暂行条例》第8条设立了企业年度信息备案和公示秩序，即设定了所有企业在相应方面的程序义务，承接了国务院企业年度报告公示制度的改革成果，将实体性的年度许可制度改变为程序性备案制度，企业承担了信息报告和该信息公示的义务。

2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）中的许可就采用了实质主义的定义。此后，国务院2014年发布《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，普遍启动了社会信用体系建设，成文法制定中也随之大规模地出现了这种制裁措施体系，[17]且目前已逐渐成为立法中的标配性设置。在此之后，如果相关企业被列异届满3年仍未履行上述公示义务，市场监管机关将根据《企业信息公示暂行条例》第17条第2款以及《严重违法失信企业名单管理暂行办法》（国家工商行政管理总局部门规章，2016年4月1日施行）第5条第1款第1项的规定，对被列入经营异常名录届满3年仍未履行相关义务的，发布将该企业《列入严重违法失信企业名单的公告》（实务部门将此简称为列严，本文以下部分也采用此简称），决定将该企业列入严重违法失信企业名单。由于警告被定位为名誉罚，即行政处罚行为针对的是行政相对人的人格性权益，通过制裁，产生名誉减损和社会评价降低的法律效果，因此，作为行政行为的警告所产生的法律效果，应该是对被处罚相对人个人利益的名誉减损或社会声誉的贬低。其次，一同被置于第9条第1项中的警告，需要在将来的适用中明确其法律定位。

其一，对法律效果的意见表述方式。况且，只要行政主体与金融业界并不构成一个内部的行政关系，且法律上也不存在不得将通报批评的信息传至业界之外的禁止性法律规定，那么，就二者在招致社会性制裁的效果方面，则更不存在不同之处。在立法层面上，《行政复议法》修改应当明确权利救济是行政复议的首要目的，实务面向则可以通过个案权衡调和保权与监督之间立法目的冲突。

第二，就司法性而言，行政复议外部运作过程呈三角模式，即在申请人和被申请人的对抗关系中，行政复议机关基于对被申请行政行为合法性审查基础上，对申请人的请求作出具有法律效力的行政复议决定。因此，对于将合意这样的替代性纠纷解决机制引入行政争议化解的过程之中，我们需要认真思考它的可适用性范围。认可行政复议的司法性，才能够回答人们为什么可以期待行政复议能够满足他们所要求的客观超脱、公平公正的品质，从而与传统的行政权有所区隔。行政复议就是一种执行性、司法性兼而有之的行政权。

在当下实质性化解行政争议的司法背景下，《行政复议法》修改如何回应，这是我们无法回避的问题。所谓职位保障，即从事行政复议公务员非本人愿意，且无法定事由，不得被调离本职岗位。

也就是说，行政复议决定作为申请人实现权利救济的载体，只要被申请人能够履行行政复议决定确定的义务，它是能够化解申请人与被申请人之间的行政争议的。浙江省行政复议局设立后第1年，受理行政复议案件446件，相当于上年同期省级部门收案数的156.5%，直接纠错率为12.8%。《行政复议法》第23条第2款就此规定了申请人、第三人有权查阅被申请人提出的书面答复、提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。一直以来，由于行政复议机构缺乏应有的独立性，行政复议的作用难以得到充分发挥。

1999年《行政复议法》立法草案说明开宗明义指出：行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。二、化解行政争议是行政复议实现权利救济的主要手段 （一）化解行政争议方式：合意与决定 化解行政争议仅仅是一种法律手段，其目的是为了实现行政复议申请人的权利救济。大陆法系国家行政复议一般偏重于行政性，旨在内部监督。因此，行政复议与行政诉讼有相似性，即在申请人请求下对被申请人作出的行政行为进行合法性复审。

正视行政复议的行政性，才能够理解我们为什么强调行政复议必须秉持专业和效率的优势，避免把行政复议混同于普通司法权。文章来源：《法学》2021年第5期。

2007年《行政复议法实施条例》将解决行政争议替代了《行政复议法》全部立法目的，使得行政复议功能开始偏向于权利救济。由此，行政复议机关在申请人眼中就从好人变成了坏人。

对于被申请人不履行法定职责的，行政复议机关经审查后认为应当履行的，可以决定其在一定期限内履行。因此，本文认为设置相对独立的行政复议局，应该是截断行政复议先入为主的一种制度性保障。程序正当性旨在达成公民对国家治理事实上因同意而做出的服从，而这种服从则是公民通过其所认同的法律程序产生的自我拘束力下的一种遵守规则的状态。需要讨论的问题是，合意是否要以分清是非为前提？《民事诉讼法》第93条规定：人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。而所谓在行政系统内相对独立，显然是纸上谈兵。摘要:  依申请—权利救济的行政复议制度结构决定了权利救济是行政复议的基本功能。

其实，在行政复议法制定过程中，它的权利救济功能是得到高度肯定的。[30]本文在这里要指出的是，行政复议作为权利救济制度，行政争议化解只能是手段，不可能是目的，用手段来代替目的甚至挤兑目的，行政复议制度必然会被虚置。

这里且不说《行政复议法实施条例》这样的修改是否具有合法性，就作为行政救济制度的行政复议而言，这样的表述今天看来的确是一种病急乱投医的法律工具主义。正如有学者所说：过分强调行政复议程序的司法性，并不一定有利于该制度发挥其应有的作用。

之所以有如此片面的认知，是因为并未认识到行政复议决定在化解行政争议方面的功效。程序正当性旨在确保行政系统内的行政复议机关通过行政复议程序，以相对客观超然的立场，公正、合理地作出行政复议决定，提升作为权利救济的行政复议制度在社会民众心目中的公信力。

化解行政争议 行政复议是现代行政法中解决行政争议的法律程序之一，它与行政诉讼、行政赔偿合称为行政救济，是行政相对人通过公法保护自身合法权益的基本法律制度。从这个意义上讲，行政复议的监督功能是依附于其权利救济功能的，它取决于权利救济功能是否实现以及实现的程度，换句话说，权利救济功能越到位，监督效果越明显，离开权利救济来谈监督，则易陷于无源之水、无本之木的境地。《行政复议法》的规定过于简单，操作性不强，使复议工作在实践中面临许多具体问题无法得到解决。但是，自1993年以后各地的行政复议案件就开始下降，在《行政复议法》颁布以前，再也没有达到《行政复议条例》实施初期的水平。

（3）虽然《行政复议法实施条例》将作为手段的解决行政争议误以为立法目的加以规定，但它毕竟更接近行政复议权利救济本质。也正是如此，我们也可以看到，凡是没有将权利救济做正确定位的法律制度，其实效往往是不如人意的。

尽管《行政复议法》确立了公正原则，然而，由于没有防止偏见之规则与制度的保障，这个原则似乎一直停留在规范层面而很少及于实务，因为，在实务中很少有这样的个案发生。行政复议程序中并非没有听取意见程序，[28]但是，围绕听取意见所应当匹配的制度，如说明理由、听证笔录效力等却付诸阙如。

[9]从上述行政复议立法目的简要变迁史可以看出，行政复议功能如何定位一直处于并不那么确定的状态。所以，保护公民、法人和其他组织合法权益，应当加以强调而写在前面，并与《行政诉讼法》第1条的写法一致起来。

这一经典性场景就是法庭。即由行政机关和行政相对人构成的行政争议，它不涉及第三人利益，如因申领驾驶执照引发的行政争执。[25]因此，行政复议机关必须淡化与被申请人之间因行政上的层级制而存在的利害关系，外观上尽可能保持一种组织中立性。所以，无论是行政说，还是司法说都不足以表述行政复议的性质。

[19]行政复议执行性在内部呈现其层级模式的运作过程，不参与行政复议过程的行政机关负责人有权否决复议工作机构的复议结论，同时对行政复议承担全部法律责任。（2）面对庞大的上访群众所带来的维稳压力，《行政复议法实施条例》回应了社会民众权利救济的诉求，这或许可以反证《行政复议条例》《行政复议法》立法目的不符合社会发展需求。

可见，没有行政相对人来申请行政复议，行政复议制度设计得再精妙也没有意义。（二）双重立法目的与个案权衡 当《行政复议法实施条例》把行政复议的立法目的移到了解决行政争议之后，《行政复议法》中的保权监督等立法目的仍然具有法律效力。

[27]赵大程：《打造新时代中国特色社会主义行政复议制度体系》，载《中国法律评论》2019年第5期，第31页。[24]甘藏春：《关于行政复议基础理论的几点思考》，载《行政法学研究》2013年第3期，第5页。